O Preço da Governabilidade — Presidentes, Coalizões e a Migração do Poder Orçamentário
O presidencialismo de coalizão brasileiro funciona como um mercado de governabilidade: o presidente distribui ministérios, cargos e verbas em troca de votos no Congresso. Este ensaio reconstrói o mecanismo governo a governo, de Sarney a Lula III, mostrando como o poder orçamentário migrou progressivamente do Executivo para o Legislativo ao longo de trinta anos — não num golpe, mas numa sequência de erros, reações e adaptações que esvaziaram a caixa de ferramentas presidencial (executive toolbox).
Para o argumento central do livro sobre a Nova República, este ensaio é peça indispensável: demonstra que o sistema político opera como máquina de distribuição de recursos sem representação real — governabilidade sem pertencimento. A Emenda Constitucional 86 (2015), que tornou as emendas individuais impositivas, e o orçamento secreto de Bolsonaro (2020-22) são os dois momentos de aceleração de uma tendência estrutural que fragiliza qualquer governo, independente de quem o ocupe.
A análise apoia-se na executive toolbox formalizada por Raile, Pereira e Power (2011) e nos dados de Bertholini e Pereira (2017), cujo Índice de Custos de Governo mostra o custo subindo de 14,1 pontos no primeiro mandato de FHC para 76 em Dilma I — aumento de mais de cinco vezes em menos de vinte anos. Nesse mesmo período, a proporcionalidade na divisão de poder caiu de 59,6 para 43,7 e a necessidade de coalizão saltou de 57,8 para 85,8: um sistema simultaneamente mais caro, mais desproporcional e mais dependente do Congresso.
1. A mecânica original: como o sistema foi montado
Sérgio Abranches cunhou o termo “presidencialismo de coalizão” em 1988. Argelina Figueiredo e Fernando Limongi demonstraram, nos anos seguintes, que o sistema não era caótico — era governável, porque o poder de agenda e os instrumentos distributivos estavam concentrados no Executivo e nas lideranças partidárias. O presidente tinha ferramentas. O Congresso precisava dele.
Carlos Pereira e Bernardo Mueller, num artigo seminal de 2003, mostraram algo que parecia paradoxal: os partidos brasileiros eram fracos na arena eleitoral (candidatos personalistas, lista aberta, incentivos para voto individual) mas fortes na arena legislativa (líderes de bancada disciplinam o voto, agendas são centralizadas). O paradoxo se resolvia exatamente por causa das ferramentas do presidente: era o Executivo que, ao concentrar recursos de patronagem e de orçamento, dava às lideranças partidárias a capacidade de disciplinar suas bancadas. O líder do PMDB podia dizer ao deputado “vote com o governo” porque sabia que, em troca, o governo liberaria emendas e nomeações. A disciplina não vinha do partido — vinha do presidente, mediada pelo partido. Quando essa mediação se rompe, como veremos adiante, a disciplina desaparece.
Raile, Pereira e Power (2011), num paper que se tornou referência, formalizaram o conceito de executive toolbox — a caixa de ferramentas do presidente. O argumento central: ministérios e emendas funcionam como substitutos imperfeitos. O presidente monta a coalizão dando ministérios (bens de coalizão) e a mantém no dia-a-dia liberando emendas (pork). Os dois instrumentos se compensam: quando o ministério dado ao aliado é desproporcional ao seu peso, o custo de manutenção sobe — é preciso mais pork para cada votação. Quando a divisão de poder é proporcional, o custo corrente cai. A relação é mensurável e previsível.
As ferramentas eram três:
Ministérios com poder de execução. Dar um ministério a um partido aliado não era cortesia — era transferir capacidade real de gastar, nomear e aparecer. Um ministro do PMDB no comando de uma pasta com orçamento pesado podia irrigar redutos, colocar aliados em cargos de segundo escalão e aparecer na mídia como realizador. O ministério era a moeda mais cara, mas também a mais eficaz: quem recebia tinha razão concreta para defender o governo.
Cargos em estatais e órgãos federais. Abaixo dos ministérios, existia uma rede capilar de nomeações — diretorias regionais, superintendências (SUDAM, SUDENE, DNOCS), cargos em empresas estatais. Era a cola que mantinha a coalizão nos estados, onde deputados e senadores tinham suas bases e precisavam mostrar capacidade de influência.
Liberação discricionária de emendas parlamentares. Esta era a peça-chave. O orçamento federal incluía emendas individuais dos parlamentares — verbas destinadas a obras e programas em seus redutos eleitorais. Mas a execução era discricionária: o Executivo podia liberar ou sentar em cima do dinheiro. Um parlamentar que votava com o governo via sua emenda executada. Um que votava contra podia esperar sentado. Era o instrumento mais preciso de disciplina legislativa que o presidente tinha — e o mais invisível para o eleitor.
A combinação das três ferramentas produzia um equilíbrio: o Congresso era fragmentado (o número efetivo de partidos parlamentares nunca ficou abaixo de 7 desde 1990), mas votava com razoável disciplina porque o presidente controlava o que cada parlamentar mais queria. O sistema era caro, opaco e frequentemente corrupto. Mas funcionava.
2. Sarney: a patronagem antes do orçamento (1985–1990)
José Sarney é o presidente que inaugura o jogo sem conhecer as regras — porque as regras ainda não existiam. Chega ao poder como vice de Tancredo Neves, sem partido forte, sem legitimidade eleitoral direta, herdando um Congresso eleito sob o regime militar.
Sarney opera num sistema que ainda é bipartidário em decomposição: o velho PDS (herdeiro da ARENA) e o PMDB (herdeiro do MDB), que é menos um partido do que uma frente que acolheu tudo o que se opunha à ditadura — da esquerda marxista ao liberal conservador. O PMDB tem a maior bancada da história democrática brasileira: 260 deputados após a eleição de 1986. Sarney não precisa montar coalizão multipartidária — precisa administrar uma frente interna.
A moeda de troca ainda não é o orçamento, porque o Estado está em crise fiscal profunda e a hiperinflação corrói qualquer planejamento. A moeda é patronagem direta: nomeações em estatais, diretorias regionais, cargos na máquina federal espalhada pelos estados. A superintendência da SUDAM no Pará, a diretoria regional dos Correios na Bahia, um cargo no Banco do Brasil em Minas — essas eram as peças que Sarney movia no tabuleiro.
O Plano Cruzado, em 1986, funciona como uma supercola temporária. A inflação cai, a popularidade explode, o PMDB elege todos os governadores menos um. Mas quando o plano fracassa — como todo congelamento de preços fracassa — Sarney perde o que tinha de mais valioso: o apoio popular que disciplinava a frente. Sem inflação baixa e sem orçamento para distribuir com sofisticação, o resto do mandato é gerência de crise.
O que Sarney demonstra é a versão mais primitiva do presidencialismo de coalizão. Sem instrumentos orçamentários sofisticados, o presidente depende da patronagem pura — cargos, não verbas. É um modelo que funciona quando a economia coopera e falha quando a economia vira.
3. Collor: a prova negativa (1990–1992)
Fernando Collor é o primeiro presidente da Nova República eleito pelo voto direto e o primeiro a tentar governar contra o sistema. Vem do minúsculo PRN, uma legenda de aluguel sem bancada. Não monta coalizão formal. Distribui poucos ministérios a aliados. Governa por decreto — medidas provisórias — e apelo popular direto, tratando o Congresso como obstáculo a ser contornado.
Quando precisa de votos para medidas específicas, negocia caso a caso: compra parlamentar por parlamentar, votação por votação. É o modelo mais caro e mais instável que existe, porque não cria lealdade — cria transação pontual. O parlamentar que recebe algo hoje não tem razão para votar com o governo amanhã.
Os dados de Pereira são eloquentes: o gabinete inicial de Collor tinha apenas 10 ministérios, dos quais 60% foram para ministros independentes, sem filiação partidária. Seu partido, o PRN, ficou com um ministério. O PMDB — que tinha 130 cadeiras, mais da metade da coalizão nominal — ficou com um. A coalizão de Collor começou com 245 cadeiras (49% da Câmara): governo minoritário desde o primeiro dia. A desproporcionalidade era gritante. Nos termos da executive toolbox, Collor retinha quase todos os bens de coalizão no próprio gabinete e não distribuía pork de forma sistemática. Estava, na prática, usando a caixa de ferramentas sem abri-la.
O resultado é visível quando a crise de legitimidade chega. Os escândalos de PC Farias destroem a imagem pública de Collor, mas é a ausência de base parlamentar que destrói sua sobrevivência política. Não há líderes de bancada dispostos a defendê-lo, não há partidos que tenham investido nele, não há coalizão cujo destino dependa do seu. O impeachment de 1992 é facilitado exatamente por isso: derrubar Collor não custa nada a ninguém no Congresso.
Collor é a prova negativa do presidencialismo de coalizão. Demonstra que, na arquitetura institucional da Nova República, um presidente sem coalizão é um presidente nu. O poder formal do cargo — medidas provisórias, vetos, nomeações — não substitui o poder construído da aliança. É uma lição que todos os presidentes seguintes, sem exceção, aprenderam. A questão passou a ser não se montar coalizão, mas como.
4. Itamar e FHC: a construção do modelo clássico (1992–2002)
Itamar Franco governa como presidente de transição, com uma coalizão de “união nacional” montada às pressas no trauma do impeachment. Distribui ministérios de forma plural — PMDB, PSDB, PFL, PTB — sem ambição de controlar a máquina com sofisticação. A crise econômica e a memória recente do impeachment lhe dão legitimidade para pedir cooperação sem pagar o preço cheio. E dentro do seu governo nasce o Plano Real, que muda tudo.
Fernando Henrique Cardoso é o presidente que transforma o presidencialismo de coalizão em sistema. É com FHC que as três ferramentas — ministérios, cargos e emendas — passam a operar de forma coordenada e estratégica.
A coalizão é formal e de longo prazo. PSDB + PFL + PMDB + PPB, com adições pontuais do PTB. FHC não negocia voto a voto como Collor — negocia a aliança inteira, com divisão de poder previamente acordada. O PFL recebe ministérios com orçamento pesado e visibilidade (Antônio Carlos Magalhães no Senado, Jorge Bornhausen como interlocutor permanente). O PMDB recebe pastas estratégicas. Não é cortesia — é compartilhamento real de poder.
O controle de agenda via medidas provisórias é intensivo. FHC governa legislando por MP com uma frequência que irrita o Congresso mas funciona porque a coalizão não as derruba. O presidente define o que entra na pauta e quando. É o poder de agenda descrito por Figueiredo e Limongi em forma pura.
As emendas funcionam como instrumento de disciplina. Este é o ponto central. No modelo FHC, a liberação de emendas individuais é discricionária — o presidente segura ou solta conforme o comportamento do parlamentar. Um deputado do PMDB que vota com o governo nas reformas constitucionais vê sua emenda para um hospital em sua cidade executada. Um que falta na votação pode esperar. Não é suborno — é gestão de coalizão. E funciona porque o parlamentar precisa da emenda para mostrar serviço ao eleitor.
O primeiro mandato é o auge: reforma da Previdência, privatizações, Lei de Responsabilidade Fiscal. A coalizão vota junto porque o compartilhamento de poder é real e o presidente entrega resultados. No segundo mandato, com a crise cambial de 1999 e o desgaste acumulado, o custo sobe e a disciplina se fragiliza — mas o modelo se mantém operacional até o fim.
Os números de Bertholini e Pereira (2017) confirmam a narrativa com precisão. Usando o Índice de Custos de Governo (ICG) — que agrega ministérios, gastos ministeriais e emendas parlamentares executadas —, o primeiro mandato de FHC teve custo médio de 14,1 pontos; o segundo subiu para 37,2. Mesmo no segundo mandato, mais caro, FHC manteve alto grau de proporcionalidade na divisão de poder com os aliados (índice de coalescência entre 59,6 e 61,7 — o mais alto de qualquer presidente medido). É a demonstração empírica de que proporcionalidade reduz o custo corrente de manutenção. O PSDB recebia ministérios proporcionalmente ao seu peso legislativo; o PFL e o PMDB também. Ninguém se sentia enganado. O custo de “comprar” cada voto era menor porque a base de satisfação já estava alta.
O que FHC lega ao sistema é a demonstração de que o presidencialismo de coalizão pode produzir reformas estruturais quando três condições se alinham: poder de agenda no Executivo, compartilhamento real de poder com os aliados e discricionariedade sobre o fluxo de recursos orçamentários. As três condições dependem, no fundo, de uma: que o presidente tenha algo que o Congresso queira e não consiga obter sozinho.
5. Lula I e II: a expansão do modelo (2003–2010)
Lula herda o modelo de FHC e o expande em duas dimensões: tamanho e profundidade.
Tamanho: A coalizão de Lula é a maior e mais heterogênea da história democrática brasileira. PT + PMDB + PP + PL + PTB + PSB + PCdoB + PDT + PV — num arco que vai da esquerda organizada ao centro fisiológico, passando por partidos que semanas antes eram oposição. A bancada somada supera facilmente os 300 deputados.
Profundidade: Lula não distribui só ministérios. Distribui poder vertical. Os ministros aliados realmente mandam nas suas pastas — nomeiam diretores, controlam orçamento setorial, operam a máquina. Abaixo dos ministérios, a rede de cargos em estatais, agências e autarquias se multiplica. Não são só os cargos do primeiro escalão: são as diretorias regionais da Caixa, os superintendentes da Funasa nos estados, os conselheiros de administração das estatais. A máquina de patronagem se expande verticalmente de um jeito que FHC, com menos partidos na coalizão, não precisou.
A liberação de emendas parlamentares segue discricionária, mas Lula a usa de forma mais generosa que FHC. A emenda é liberada com mais rapidez, mais previsibilidade, menos condicionalidade. O parlamentar confia que, se votar com o governo, o dinheiro chega. A confiança reduz o custo de cada transação — é mais barato manter aliado quem confia do que quem desconfia.
E há um quarto fator, externo ao modelo: o boom de commodities. A receita federal cresce por anos consecutivos. Há mais torta para repartir. Lula pode dar mais a todos sem que ninguém precise receber menos. A economia como lubrificante da coalizão — é um privilégio que FHC, governando sob crise cambial e ajuste fiscal, não teve.
Mas o compartilhamento lulista tem um defeito estrutural que Pereira documentou com dados: é desproporcional. Lula expandiu o gabinete de 21 para 35 ministérios, mas 60% ficaram com o PT — que tinha apenas 29% das cadeiras da coalizão na Câmara. O PMDB, com 78 cadeiras (quase 25% da coalizão), recebeu dois ministérios (5,7%). O PP, com 60 cadeiras, também dois. O índice de coalescência de Lula (49,3 no primeiro mandato, 52,1 no segundo) era muito inferior ao de FHC (59,6 a 61,7). Na linguagem da executive toolbox: Lula retinha uma parcela desproporcionalmente alta dos bens de coalizão no PT, o que o obrigava a compensar os aliados sub-recompensados com mais pork — emendas e cargos de segundo escalão. O custo total de governo reflete isso: ICG médio de 63,3 no primeiro mandato e 69,1 no segundo, contra 14,1 e 37,2 de FHC.
E havia outra sofisticação: os watchdogs. Pereira, Batista, Praça e Lopez (2017) mostraram que os presidentes brasileiros usam os secretários-executivos (o “número dois” de cada ministério) como vigias dos ministros aliados. Quando o presidente cede um ministério a um partido ideologicamente distante, tende a nomear um secretário-executivo de sua confiança — muitas vezes do próprio partido do presidente ou um burocrata de carreira — para monitorar o que o ministro faz com o orçamento da pasta. É o equivalente a dar a chave da casa ao sócio, mas instalar uma câmera. Lula usou esse mecanismo intensamente, especialmente nos ministérios cedidos ao PMDB e ao PP.
O Mensalão (2005) revela a falha do modelo: mesmo com essa coalizão enorme, o PT recorreu a pagamento direto a parlamentares para garantir votos em matérias críticas no início do governo, quando a base formal ainda não estava consolidada. Pereira mostrou que a desproporcionalidade do gabinete lulista — o PT monopolizando 60% das pastas com 29% das cadeiras — coincide temporalmente com o início do esquema. A hipótese é direta: porque o PT retinha poder demais e distribuía ministérios de menos, precisou de instrumentos extras (o pagamento do Mensalão) para manter parlamentares que não estavam sendo recompensados pelas vias normais. Mas Lula sobrevive — a economia vai bem, a popularidade é alta, a base formal se mantém. O Mensalão machuca o PT mas não derruba o governo porque o presidente tem o que nenhum presidente anterior teve: dinheiro suficiente para manter todos satisfeitos e uma popularidade que torna o impeachment politicamente inviável. No segundo mandato, Lula ajustou parcialmente: reduziu a monopolização petista do gabinete e aumentou a compensação aos aliados — mas nunca chegou ao nível de proporcionalidade de FHC.
A síntese do modelo Lula: governabilidade se compra dando poder, não só cargo. Mas o poder que Lula deu foi desigual — o PT ficou com a parte do leão e compensou os aliados com pork. Funcionou porque havia dinheiro e popularidade. Quando esses dois lubrificantes acabam — como aconteceria com Dilma —, a desproporcionalidade cobra seu preço.
6. Dilma: a centralização que quebra o pacto (2011–2016)
Dilma Rousseff herda a coalizão de Lula e muda a natureza do compartilhamento. É aqui que o modelo começa a quebrar — não por um choque externo, mas por uma decisão de gestão.
Ministérios sem poder real. Dilma distribui pastas aos aliados — o PMDB, o PP, o PR, o PTB continuam com ministérios. Mas centraliza a execução orçamentária na Casa Civil e no Ministério da Fazenda. O ministro aliado tem o título e o gabinete, mas não manda no dinheiro. Decisões que nos governos Lula eram tomadas no ministério agora passam pelo Planalto. Nomeações de segundo escalão que antes eram prerrogativa do partido que ocupava a pasta passam a depender de aprovação do núcleo duro do governo.
Emendas parlamentares travadas. A liberação de emendas fica mais lenta, mais errática, mais condicionada a micro-negociações. O parlamentar não sabe se o dinheiro vai chegar — e quando não sabe, não confia. A confiança que Lula construiu com generosidade e previsibilidade se dissolve.
Estilo de gestão como fator. Dilma micro-gerencia. Intervém em decisões técnicas de ministérios aliados, desautoriza ministros publicamente, trata a máquina como extensão do seu gabinete. Não é só uma questão de orçamento — é uma questão de dignidade. O aliado que recebe um ministério para descobrir que não manda em nada se sente enganado. E um aliado enganado é um adversário em potência.
Os números de Bertholini e Pereira capturam o paradoxo dilmista com exatidão. O ICG do primeiro mandato de Dilma atingiu 76 pontos — o mais alto de qualquer presidente medido, acima dos 69,1 de Lula II e muito acima dos 37,2 de FHC II. Mas, pela primeira vez num governo petista, os custos com os parceiros da coalizão (44,2 pontos) superaram os custos com o partido do presidente (31,8 pontos). Dilma gastava mais do que qualquer antecessor com aliados — e recebia menos apoio. A curva de eficiência (apoio legislativo dividido pelo custo) caiu dramaticamente. Como Pereira mostrou: gastar mais não significa necessariamente receber mais apoio. No caso de Dilma, o gasto era alto mas não se convertia em lealdade, porque o que ela dava com uma mão (ministérios, emendas) tirava com a outra (autonomia, previsibilidade, respeito).
Pereira havia antecipado o problema antes mesmo de Dilma tomar posse. Num paper de novembro de 2010 para a Brookings, alertou que tratar o PMDB e outros parceiros desproporcionalmente — como Lula havia feito — geraria insatisfação crescente numa coalizão regionalmente fragmentada. A previsão se realizou com precisão cirúrgica.
O Índice de Necessidade de Coalizão — que mede a vulnerabilidade do presidente em relação à fragmentação no Congresso — saltou de 79,8 em Lula II para 85,8 em Dilma I. O presidente brasileiro mais dependente de coalizão da série histórica era justamente o que pior a gerenciava.
A reação legislativa. O Centrão não aceita passivamente. Eduardo Cunha, que assume a presidência da Câmara em fevereiro de 2015, canaliza a insatisfação acumulada de parlamentares que perderam poder real. Propostas de orçamento impositivo existiam desde os anos 2000 — eram uma agenda dormindo. Cunha as transforma em bandeira de autonomia do Legislativo.
A Emenda Constitucional 86, aprovada em março de 2015, torna obrigatória a execução de 1,2% da receita corrente líquida em emendas individuais. É o primeiro deslocamento formal de poder orçamentário do Executivo para o Legislativo na Nova República. O presidente perde a discricionariedade sobre a liberação de emendas individuais — a ferramenta que FHC e Lula usaram como instrumento central de disciplina.
Quando a crise econômica se agrava (o PIB cai 3,5% em 2015 e 3,3% em 2016), Dilma não tem reserva de lealdade. Os aliados que teriam razão para defendê-la se já tivessem sido tratados como sócios não a defendem porque nunca foram. O impeachment de 2016 é, nesse sentido, o resultado lógico de uma coalizão que perdeu a razão de existir. Dilma é removida não porque cometeu um crime mais grave que os de seus antecessores, mas porque ninguém no Congresso tinha interesse em mantê-la.
O ponto-chave não é que Dilma centralizou — todos os presidentes centralizam em algum grau. É que ela centralizou rompendo o pacto implícito. No presidencialismo de coalizão, dar o cargo sem dar o poder é pior do que não dar nada: cria um aliado com expectativa frustrada. Dilma não inventou o controle orçamentário do Executivo. Ela destruiu a credibilidade do Executivo como parceiro de coalizão.
7. Temer: a restauração pelo Congresso (2016–2018)
Michel Temer chega ao poder como criatura do Congresso e governa para o Congresso. É o presidente cuja governabilidade prova, por contraste com Dilma, que o modelo funciona quando o presidente aceita pagar o preço.
A coalizão de Temer é montada com fluidez: o PMDB (seu partido), o PSDB, o DEM, o PP, o PR, o PSD — essencialmente o mesmo Centrão que abandonou Dilma, agora com um presidente que fala sua língua. A distribuição de ministérios é generosa e com autonomia real. As emendas são liberadas de forma sistemática e previsível. A agenda legislativa se alinha com o que o Centrão aceita ou deseja: reforma trabalhista, teto de gastos, concessões.
O resultado é notável: Temer governa com a menor popularidade da história (chegou a 3% de aprovação em pesquisas) mas com a maior eficácia legislativa desde o primeiro mandato de FHC. Aprova reformas que Dilma, com popularidade inicialmente muito maior, não conseguiu. A explicação é simples: o Congresso vota com o governo porque o governo dá ao Congresso o que o Congresso quer.
Temer é o caso puro do presidente como gerente de coalizão. Não tem agenda popular — tem agenda de governabilidade. Não tem base social — tem base parlamentar. É o oposto exato de Collor: onde Collor tentou governar contra o sistema e foi derrubado, Temer governa pelo sistema e sobrevive. Onde Dilma esganou os aliados e perdeu tudo, Temer distribui tudo e mantém tudo.
Mas a facilidade de Temer esconde um custo estrutural. Sua capacidade de governar sem nenhum apoio popular demonstra que o sistema pode se desacoplar completamente da opinião pública. A coalizão se basta. O eleitor é irrelevante entre uma eleição e outra. É um alerta — ignorado na hora, evidente em retrospecto — de que o presidencialismo de coalizão pode funcionar como máquina de governabilidade e fracassar como máquina de representação. É governabilidade sem thymos.
8. Bolsonaro: do anti-sistema ao orçamento secreto (2019–2022)
Jair Bolsonaro é eleito em 2018 como a segunda tentativa da história da Nova República de governar contra o sistema (a primeira foi Collor). Vem do PSL, uma legenda que semanas antes da eleição tinha 8 deputados e que, com o efeito-onda da candidatura Bolsonaro, elege 52. Não tem coalizão formal, não distribui poder, rodeia-se de militares e ideólogos.
Fase 1 (2019–2020): o governo sem coalizão. Bolsonaro tenta operar com um núcleo militar (Braga Netto, Heleno, Ramos) e um núcleo ideológico (Olavo de Carvalho via redes sociais). A reforma da Previdência, a grande conquista legislativa do período, passa não porque Bolsonaro montou base, mas porque havia consenso técnico-político acumulado desde a era Temer. Rodrigo Maia, então presidente da Câmara, conduz a tramitação quase independentemente do governo.
Fase 2 (2020–2022): a compra de proteção. A pandemia, os inquéritos no STF e a ameaça crescente de impeachment forçam Bolsonaro a fazer o que Collor não fez: comprar o Congresso. Mas a moeda já não é a mesma. O orçamento impositivo de 2015 tirou do presidente a discricionariedade sobre emendas individuais. Bolsonaro precisa oferecer algo maior.
Nasce o orçamento secreto — as emendas de relator (RP-9). O mecanismo funciona assim: o relator-geral do orçamento indica a destinação de bilhões em verbas sem que o nome do parlamentar que pediu a alocação apareça. O presidente entrega a Arthur Lira, eleito presidente da Câmara em fevereiro de 2021 com apoio do Planalto, o controle operacional de uma fatia enorme do orçamento discricionário. Lira distribui.
É o maior deslocamento de poder orçamentário do Executivo para o Legislativo na história da Nova República. Não é incremental como a EC 86 de 2015. É uma transferência em bloco, voluntária, de capacidade de gasto. Em troca, Bolsonaro recebe proteção: os mais de 140 pedidos de impeachment que chegaram à Câmara foram todos engavetados por Lira.
O orçamento secreto é julgado inconstitucional pelo STF em dezembro de 2022. Mas a decisão judicial não desfaz o deslocamento de poder — apenas obriga a buscar novos canais. O Congresso já aprendeu que pode controlar dinheiro. A questão, dali em diante, é como, não se.
A trajetória de Bolsonaro condensa o paradoxo do período: começa como outsider que despreza o sistema, e termina como o presidente que mais poder entregou ao sistema. Collor foi derrubado por não montar coalizão. Bolsonaro sobreviveu montando a mais cara da história — e o preço não foi pago por ele, mas pelo equilíbrio de poderes da República.
9. Lula III: governando num sistema que mudou (2023–presente)
Lula retorna à Presidência em janeiro de 2023 e encontra um Congresso que já não precisa dele como precisava em 2003. As condições estruturais mudaram:
O parlamentar tem recursos próprios. As emendas individuais são impositivas desde 2015. As emendas de bancada ganharam peso. Os fundos Partidário e Eleitoral — criados pelo próprio Congresso — fornecem bilhões para financiar campanhas. A reeleição de um deputado depende menos do Executivo e mais do dinheiro que ele próprio controla. Em 2003, o parlamentar precisava do governo para irrigar sua base. Em 2023, ele já irriga sozinho.
O bloco de centro é auto-suficiente. O grande bloco de partidos de centro e centro-direita — União Brasil, PP, PSD, Republicanos, MDB, PSDB-Cidadania, Podemos — soma cerca de 267 cadeiras na Câmara, acima dos 257 necessários para maioria simples. Esse bloco pode, em tese, formar maioria legislativa sem o governo e sem a oposição. Nunca na Nova República o “centro” teve essa capacidade.
O custo da coalizão subiu enquanto o poder de barganha do Executivo caiu. Lula distribui ministérios ao Centrão — o PP ficou com Minas e Energia, o Republicanos com pastas importantes, o MDB com presença significativa. Mas a moeda já vale menos do que valia em 2003, porque o que o parlamentar mais quer — dinheiro para sua base — ele já tem por direito constitucional, sem precisar votar com o governo para obtê-lo.
Sérgio Abranches, no texto de dezembro de 2024, formulou o problema com precisão: o governo Lula é minoritário, e os parlamentares precisam menos do governo porque controlam seus próprios recursos. A parcela do orçamento livre que resta ao Executivo é espremida por emendas parlamentares de um lado e despesas obrigatórias do outro.
Na linguagem de Pereira, o que aconteceu é o desmonte da executive toolbox. A caixa de ferramentas do presidente foi esvaziada peça por peça: as emendas individuais deixaram de ser discricionárias (2015); o orçamento secreto transferiu o controle de bilhões ao presidente da Câmara (2020-22); os fundos partidário e eleitoral deram aos parlamentares autonomia financeira para campanhas; e a decisão do STF sobre as emendas de relator, em 2022, não devolveu o poder ao Executivo — apenas obrigou o Legislativo a encontrar novos canais. Num seminário da FGV em novembro de 2025, Pereira e colegas argumentaram que o redesenho do arcabouço orçamentário traz consequências diretas para a mecânica do presidencialismo de coalizão: maior dificuldade em formar maiorias, custos mais altos de governabilidade, e pressão por expandir a distribuição de cargos no Executivo — justamente porque a principal ferramenta alternativa (emendas) já não está nas mãos do presidente.
Lula III é o primeiro governo da Nova República a governar num sistema onde o modelo clássico — ministérios + cargos + emendas discricionárias = votos — já não funciona como antes. Não porque Lula governe mal a coalizão (ele é reconhecidamente hábil), mas porque as condições estruturais se alteraram. O presidencialismo de coalizão não acabou. Mas a balança de poder dentro dele se inverteu.
10. A migração do poder: uma linha do tempo
| Período | Controle orçamentário | Ferramenta principal | Quem precisa de quem |
|---|---|---|---|
| Sarney (1985–90) | Executivo (patronagem) | Cargos em estatais, nomeações | Congresso precisa do presidente |
| Collor (1990–92) | Executivo (não usado) | Nenhuma — tenta governar sozinho | Ninguém precisa de ninguém → crise |
| Itamar (1992–94) | Executivo (moderado) | Coalizão de emergência | Cooperação por crise |
| FHC (1995–2002) | Executivo (pleno) | Ministérios reais + emendas discricionárias | Congresso precisa do presidente |
| Lula I–II (2003–10) | Executivo (pleno, ampliado) | Tudo de FHC + patronagem vertical + economia | Congresso precisa do presidente |
| Dilma (2011–16) | Executivo tenta manter, mas perde | Ministérios ocos + emendas travadas → reação | Congresso reage e toma emendas individuais |
| Temer (2016–18) | Equilíbrio negociado | Liberação generosa em troca de votos | Dependência mútua |
| Bolsonaro (2019–22) | Legislativo avança | Orçamento secreto (RP-9) | Presidente precisa do Congresso |
| Lula III (2023–) | Legislativo consolidado | Emendas impositivas + fundos próprios | Congresso precisa menos do presidente |
O custo medido: Índice de Custos de Governo (Bertholini & Pereira, 2017)
| Mandato | ICG total | ICG coalizão | ICG partido do presidente | Proporcionalidade (coalescência) | Necessidade de coalizão |
|---|---|---|---|---|---|
| FHC I | 14,1 | 10,9 | 3,2 | 59,6 | 57,8 |
| FHC II | 37,2 | 24,5 | 12,7 | 61,7 | 56,5 |
| Lula I | 63,3 | 26,6 | 36,7 | 49,3 | 71,3 |
| Lula II | 69,1 | 32,2 | 36,8 | 52,1 | 79,8 |
| Dilma I | 76,0 | 44,2 | 31,8 | 43,7 | 85,8 |
Os dados mostram três coisas: (1) o custo total de governar subiu continuamente, de 14,1 em FHC I para 76 em Dilma I — um aumento de mais de cinco vezes em menos de vinte anos; (2) a proporcionalidade na divisão de poder caiu na mesma proporção — de 59,6 para 43,7; e (3) a vulnerabilidade do presidente no Congresso (necessidade de coalizão) subiu de 57,8 para 85,8. O sistema ficou simultaneamente mais caro, mais desproporcional e mais dependente de coalizão. É a trajetória exata de um modelo em exaustão.
A tendência é uma só: o poder orçamentário migrou do Executivo para o Legislativo ao longo de trinta anos. O processo teve dois momentos de aceleração: a reação à centralização de Dilma (EC 86, 2015) e a concessão de Bolsonaro em troca de proteção (orçamento secreto, 2020–22). Mas a tendência é anterior e mais profunda do que qualquer presidente individual.
11. O que isso significa para o livro
A história da governabilidade na Nova República é, no fundo, mais um caso da tese central: o Estado que faz tudo pelo cidadão sem construir condições para a sociedade fazer com ele.
O presidencialismo de coalizão brasileiro é um sistema onde partidos não representam identidades — representam interesses de acesso ao Estado. A coalizão não se faz em torno de um programa (como na Alemanha, onde o CDU e o FDP negociavam dentro de um consenso ordoliberal) nem em torno de uma base social organizada (como na Inglaterra, onde o Labour nasceu dos trade unions). A coalizão se faz em torno de dinheiro e cargos. É intermediação sem intermediários sociais. É governabilidade sem pertencimento.
E quando a única cola é o dinheiro, quem controla o dinheiro controla o sistema. Enquanto o Executivo controlou, os presidentes governaram. Quando o controle migrou para o Legislativo, o presidente virou refém — e o Congresso se tornou um poder auto-suficiente que não precisa do governo para irrigar suas bases e não precisa do eleitor para se financiar (os fundos partidário e eleitoral cumprem essa função).
O resultado é um sistema político que funciona perfeitamente como máquina de distribuição de recursos — e falha completamente como máquina de representação. Trezentos e poucos parlamentares se reelegem com dinheiro público, distribuem emendas para seus redutos, e não precisam prestar contas nem ao presidente que os convocou nem ao eleitor que os elegeu. É o circuito quebrado: sem organizações intermediárias que conectem o cidadão ao partido, e sem dependência do partido em relação ao Executivo, o sistema gira no vazio. Governa sem representar. Distribui sem incluir. É a máquina mais eficiente e mais vazia da Nova República.
A pergunta que fica — e que é a pergunta do livro — é se esse sistema, que nasceu como solução para governar uma sociedade fragmentada, não se tornou ele próprio causa de mais fragmentação. Se o presidencialismo de coalizão, ao substituir representação por transação, não acelerou exatamente o processo que a Nova República nunca soube resolver: criar 215 milhões de cidadãos sem ideia compartilhada de Brasil, sem organizações que processem identidade, sem pertencimento que dê sentido ao voto.
A governabilidade sempre teve um preço. Agora o preço está ficando claro.
Ver também
- A Velocidade da Nova República — Por Que Nenhum Consenso Se Forma — A velocidade de mudança institucional que este ensaio documenta é parte do mesmo fenômeno de incapacidade de formação de consenso duradouro na Nova República
- Intermediação e Capital Social — O Agro, os Clubes e a Comparação Internacional — A ausência de organizações intermediárias que conectem cidadão a partido explica por que o presidencialismo de coalizão nunca teve ancoragem social, apenas transacional
- abranches_presidencialismo_coalizao_resumo — O livro que cunhou o conceito e sistematizou o problema que este ensaio analisa historicamente
- partidos_novarepublica — O mapa dos partidos que circulam na coalizão e seus vínculos com bases sociais
- PUC-Rio vs. Unicamp — Por Que o Brasil Não Forma Consenso Econômico — A mesma lógica de fragmentação sem ancoragem institucional opera no debate econômico: as disputas se tornam tribais porque não há árbitro capaz de criar consenso